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      世界熱點

      中國民生網總編辦公室
      旗下欄目: 國際時訊 世界熱點 風云人物
      來源:投稿 編輯:俠名 發布時間:2019-03-21 03:57
      摘要:近年來,歐盟時運維艱,但依然十分強大。在此情勢之下,歐盟及其成員國的對外政策(包括對華政策)正在不斷進行調整,以適應現狀的變化,并實現自身的抱負。對于歐盟及其成員國來說,它如何與中國打交道已經成為

      近年來,歐盟時運維艱,但依然十分強大。在此情勢之下,歐盟及其成員國的對外政策(包括對華政策)正在不斷進行調整,以適應現狀的變化,并實現自身的抱負。對于歐盟及其成員國來說,它如何與中國打交道已經成為一項緊迫的應認真對待的任務。那么對中國而言,深刻了解歐盟及其成員國針對自己的政策也成為一項重要的功課。2月2日,復旦大學中歐關系研究中心與上海歐洲學會推出《歐盟及其成員國對華政策報告(2017年):“雙重差異化合作”凸顯》,“歐洲觀察室”選刊其中部分報告,對于迅速崛起的中國如何及時調整自身的對外政策以適應紛繁變化的世事或有裨益。

      就歐盟來看,2017年歐盟對華政策出現了一定程度的“政經分離”現象,兩面性上升:在多邊層面的全球治理和國際熱點中尋求中國的合作,同時又在雙邊層面的經貿議題上突出與中國的競爭。一方面,歐盟在不確定性日增的國際環境中力圖維持中歐關系的戰略穩定,在政治與外交領域延續友好對話的基調,積極拉住中國強化彼此在多邊舞臺上的合作。另一方面,歐盟仍尋求抓住中國進一步改革開放和“一帶一路”帶來的經濟機遇,但在經貿議題上質疑和非難中國的聲音日趨強烈。歐盟對華政策中合作與競爭并存、需要增進互信又加強防備的矛盾心態,反映出歐盟在急劇變化的內外環境之下的戰略搖擺態勢。

      “黑天鵝”沖擊下,歐盟對華戰略需要“轉舵”

      2016年6月發表的《歐盟全球戰略》認為,當下歐盟正處在一個“聯系更緊密、更具對抗性也更錯綜復雜”的世界之中,而在此后英國脫歐和特朗普當選美國總統兩大“黑天鵝”事件的巨大沖擊下,加重了歐盟在2017年面臨的內外環境的不確定性和復雜性。

      在歐洲內部,受英國脫歐的刺激,歐洲已成為民粹主義上升的重災區,德國與法國等多個歐洲國家內部的極端政黨迅速崛起,并產生了不容小覷的政治與社會影響。因此,2017年的荷蘭、法國、德國、奧地利和捷克等歐盟成員國大選引發空前關注,防范極右翼勢力上臺成為歐洲領導層的當務之急。同時,在歐洲外部,特朗普主張“美國優先”,在經貿投資、地區安全、全球氣變等議題上改變過往政策,其一系列退出外交使國際關系走向更為撲朔迷離。特朗普對歐盟的批評,不僅與歐盟以多邊主義塑造全球秩序的立場背道而馳,而且還激化了歐洲的反全球化、反移民和反一體化的聲勢,加劇了歐盟內部的不穩定和外部環境的不確定性。在內外交織的民粹主義、保護主義、疑歐主義的噪音之下,歐盟一面正式開啟了與英國的脫歐談判進程,一面著手推進蓄勢已久的改革議程,引發了內部、特別是新老成員國之間對于改革方向的爭議和分歧。

      上述事態發展偏離了歐盟在2016年制定對華政策時的預設戰略軌道。當時,在先后發表《歐盟對華戰略新要素》和《歐盟全球戰略》兩份文件中,歐盟明確表示重視中國的崛起和“一帶一路”的深遠影響,愿與中國在改革全球治理體系、歐盟的周邊事務、移民管理、地區沖突解決以及提供全球公共產品和應對共同挑戰等諸多領域發展靈活多樣的伙伴關系。同時,歐盟將美國和北約視為建立基于規則的全球秩序的核心伙伴,而不再提及中國的戰略伙伴地位,降格其對華政策的定位。

      但事與愿違,特朗普當政進一步暴露了美歐之間的裂痕,使得歐盟尋求以鞏固跨大西洋伙伴關系應對內外挑戰、塑造國際秩序的預期落空,在大國關系中處于更為弱勢的地位。反之,2017年中國外交以“一帶一路”倡議為主要抓手繼續推進,贏得了更大范圍的國際支持和積極參與。中國支持全球化、支持《巴黎協定》、支持歐洲一體化,以及支持以政治外交而非軍事手段解決沖突的立場顯示出了穩定國際秩序的積極作用。在此背景下,歐盟意識到在氣候變化、全球經濟治理、核不擴散、地區沖突等議題上越來越需要加強與中國的合作,鞏固與中國的關系也有助于歐盟對內平息民粹主義的聲浪、凝聚一體化的動力,對外緩解美國帶來的戰略不確定性。

      高開低走:2017年歐盟對華政策調整

      2017年歐盟對華政策呈現為高開低走的態勢:上半年雙方在氣候變化、安全和政治領域的互動顯著升溫;但在6月的中歐峰會之后,雙方在經貿領域的分歧和齟齬日趨公開化,導致第七次中歐經貿高層對話未能如期舉行。

      在氣候變化問題上尋求中國的支持成為歐盟2017年對華工作的重點之一。在美國正式宣布退出《巴黎協定》后,中歐借第19次中歐峰會之際共同重申了繼續推進《巴黎協定》落實的意愿。歐盟還將雙方在氣候問題上的共識列為中歐峰會成果清單中的第一項。

      歐盟在對華關系上還突出了對安全議題的重視。莫蓋里尼在2017年4月訪華期間表示,在諸多重大國際危機中,歐盟重視中國作為安理會常任理事國的作用,中國是歐盟安全與外交政策的重要伙伴,在敘利亞問題、朝鮮半島局勢、阿富汗問題、伊朗核協議、利比亞危機等國際和地區熱點問題上尋求與中國加強溝通和協調!皯獙Φ貐^和全球挑戰”被歐盟列為中歐領導人會晤的第三項成果。同時,在涉臺、涉藏,以及涉及主權等核心問題上,相較2016年歐盟在南海仲裁案上的高調表態,中國與歐盟之間并未在2017年出現新的沖突點。

      應該看到,歐盟在上述領域與中國相向而行,與其在大國關系中處境被動有著密切的關聯。氣候變化問題歷來被歐盟視為以多邊主義進行全球治理、發揮國際領導力的關鍵議題,而特朗普退出《巴黎協定》強烈削弱了歐盟力推多邊治理的有效性。歐盟在氣候變化問題上尋求與中國立場趨同,不僅拓展了中歐雙邊合作的深度與廣度,也為缺少美國支持的國際氣候變化合作注入了堅定的信心和強勁的動力。

      同時,在國際和地區熱點上,歐盟也需要中國的配合。特朗普上臺之初向普京示好、批評北約的鮮明反差加劇了歐盟對跨大西洋盟友體系和歐洲安全秩序的擔憂。特朗普對中東國家頒布移民禁令、主張退出伊朗核協議、承認耶路撒冷為以色列首都等強硬舉措加重了中東局勢的混亂,對深受中東動蕩之苦的歐盟而言無疑是火上澆油。歐盟不僅在安置中東難民問題上難以獲得美國的援手,還面臨著伊朗核協議這一為數不多的歐盟共同外交成果被毀于一旦的局面。因此,在事關歐盟自身安全的歐洲周邊地區沖突上,歐盟與俄羅斯交惡、與美國分歧顯著的情況下,在安理會中只能更加倚重中國的一票,拉住中國以減少大國關系中的不確定性。在涉及中國周邊局勢時,歐盟方面則表現出了主動與中國加強溝通的姿態。

      盡管特朗普效應帶來的外部壓力推動了中歐之間增進在全球治理等多邊議題上的戰略共識,但并未消除近年來由于中歐實力對比變化而在雙邊關系中存在的矛盾和緊張。尤其是歐盟內部保護主義聲浪高漲的推波助瀾之下,在構成中歐關系戰略基礎的經貿關系中,歐盟將中國視為競爭對手加以防范的心態日趨明顯。

      2017年,中歐經貿關系的基本面并未發生顯著變化,雙邊經貿往來仍是支撐中歐關系的戰略支柱。由于2017年歐洲經濟復蘇明顯,歐盟內部實現了所有成員國經濟正增長,中歐經貿也隨之呈現出恢復性增長。

      在《歐盟對華戰略新要素》中,歐盟強調“互惠性”和“公平競爭”是對華關系的基本原則。在追求互惠性的一面上,歐盟積極回應中國的“一帶一路”倡議和“中國—歐盟互聯互通平臺”機制,不僅將其寫入戰略文件中,而且在2017年轉化為一系列具體行動。2017年5月,歐盟委員會副主席卡泰寧也親自帶隊出席了在北京召開的“一帶一路”國際合作高峰論壇,并在不同場合表示歐盟的政策金融機構歐洲投資銀行(EIB)愿與中國主導的亞洲基礎設施投資銀行(AIIB)進行合作的意愿。同時,歐盟也尋求與中國的發展戰略對接,雙方在6月的中歐峰會上簽署了《絲路基金和歐洲投資基金促進共同投資框架諒解備忘錄》,并召開了中國—歐盟互聯互通第二輪主席會議,在通關便利化、加強規范與標準對接、融投資合作以及推進具體條件的示范項目等方面取得了實質性進展。此外,雙邊經貿關系中的難點問題也出現了一定的緩和與進展。

      然而,由于中歐雙方在市場經濟地位問題上分歧過大,未能在6月峰會上按原定計劃發表聯合聲明。此后,歐盟在對華政策上顯著加強追求公平競爭,在經貿和投資領域運用諸多手段對中國施加壓力。

      在貿易領域,歐盟運用規制性力量強化對中國實施的反傾銷措施,中歐貿易摩擦加劇。2017年12月,歐盟新的反傾銷規定生效,以“嚴重的市場扭曲”這一新的評判方式作為判定某種商品是否在歐洲市場構成傾銷的基本依據。這將擴大中國商品“構成傾銷”的范圍,必然引發更多的雙邊貿易摩擦。

      在投資領域,歐盟則尋求建立外資審查框架,對中國資本豎起政策壁壘。歐盟委員會主席容克也在其2017年9月的施政演講中就如何應對戰略性行業的并購行為發表意見。這一表態被外界視為是不具名地針對中國。

      不可否認,中國民生網【微信公眾號ID:minshengwangcom】,歐盟已對中國對內的經濟改革和對外的經濟外交表現出越來越大的顧慮、指責和戒備。究其原因,在于自歐債危機以來的一系列內外危機嚴重削弱了歐盟的經濟實力及其治理模式的吸引力,不僅讓中歐經濟實力的對比日益向中方傾斜,而且迫使歐盟喪失了以往的制度優越感。這種地位和心理上的雙重落差強化了在內部改革上舉步維艱的歐盟將自身問題轉嫁為外部矛盾的沖動,使之對中國的不滿日趨激烈。歐盟指責中國國內的營商環境并沒有走向進一步的開放,不顧及中歐之間經濟發展水平的客觀差距。而且歐盟還擔心中國經濟外交在歐洲地區的推進可能干擾歐盟規制的實施,破壞歐盟設立的各類經濟與社會標準,甚至打破歐盟內部的團結和一致對外的立場。

      但是,歐盟也認識到仍然需要有原則地、可行地和務實地與中國接觸,需要建設性地管控雙方的分歧,推進雙方在社會與人文交流領域的對話與合作為此提供了更多元的渠道。這些對話機制將中歐在人權、法治等領域的分歧有效地限制在小范圍內,保障了中國與歐盟關系整體的平穩發展。此外,2017年也是“中國-歐盟藍色年”,雙方在海洋政策、生態保護、科技創新、產業發展等領域展開了積極的合作與交流。

      歐盟對華政策對未來中歐關系的影響

      根據上述對2017年歐盟對華政策的簡要分析,中歐關系的未來發展可能呈現出以下趨勢:第一,未來二至三年將是歐盟內部調整的關鍵時刻。歐盟既要與英國展開脫歐談判,又要啟動改革協商。在此背景下,歐盟將變得更加“內顧”而非“外拓”,在對外戰略上的首選是努力維持與外部主要合作伙伴關系的平穩健康發展,而非實質性介入力所不及的國際議題。就中歐關系來看,歐盟不太可能在涉臺、涉藏等敏感問題上侵犯中國核心利益,但是在人權、南海等議題上仍有可能以發表聲明等非實質性手段提高調門,體現“存在感”。

      第二,經濟因素將可能成為歐盟消極應對中國崛起的主要原因,而全球治理則會成為歐盟積極看待中國作用的重要推動力,兩者相互牽制與平衡,共塑歐盟對華政策的整體結構。如何有效利用對話機制管控好中歐在經濟領域的摩擦和分歧,并利用多邊舞臺加強雙方在全球治理領域的磋商與合作,是保持中歐關系穩定和健康發展的關鍵。

      第三,在全球貿易保護主義呈抬頭之勢的背景下,歐盟事實上正在動用自己在經濟領域的專屬權能,發揮規制力量,推進整個歐盟層面的貿易保護主義。再加上歐盟改革將可能涉及到更多成員國進一步讓渡財政領域主權,歐盟將可能在未來設置日趨嚴苛的財政規則、貿易壁壘和投資標準,使中國對歐貿易與投資遭遇到更多阻礙,引發更多摩擦。

      第四,歐盟將在氣候變化、反恐,甚至周邊安全等議題上加強與中國的合作。中國與歐盟在多邊舞臺上就國際與地區熱點問題進行的互動與合作將日益成為鞏固中歐關系穩定發展,夯實雙方“全面戰略伙伴關系”定位的重要支撐。但也要清醒地看到,由于歐盟無法擺脫對美國的安全依賴,在解決國際和地區熱點上與中國的立場和方案仍會存在一定分歧。2017年歐盟的共同防務合作在英國脫歐刺激下有實質性推進,但還遠不足以獨自應對和解決其周邊的一系列地緣政治沖突。歐盟在外交和安全議題上尋求與中國的協調,仍是以不損害美國對歐洲的安全承諾為前提的,而中國也不會為此改變自己在解決地區沖突上的一貫立場,疏遠與俄羅斯的戰略協作伙伴關系。

      第五,“多速歐洲”發展模式開啟的同時,歐盟將會加緊對歐盟內部融合與團結的強調,進一步發展其融合政策下的多種政策工具,以安撫中東歐地區的成員國。對于“16+1合作”等中國與歐洲次區域之間的新型合作機制,改革中的歐洲將可能表現出更大的敏感情緒和戒備心態,從而引發對中國對歐政策批評的上升。

      (龍靜,上海國際問題研究院歐洲研究中心副主任;戴軼塵,上海社會科學院國際問題研究所助理研究員。本文原標題為《2017年歐盟對華政策:關注經貿分歧,著眼全球治理》,內容有刪節,現標題及文內小標題為編者所擬。)

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