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      來源:百度 編輯:無 發布時間:2019-03-20 10:03
      摘要:于2017年1月啟動的行政執法領域的一場革新,在經歷了一年的試點,以及近一年的經驗總結、研究醞釀之后,終于落地為一份于中國法治政府建設意義頗為重大的文件——國務院辦公廳發布《關于全面推行行政執法公示制度執

      于2017年1月啟動的行政執法領域的一場革新,在經歷了一年的試點,以及近一年的經驗總結、研究醞釀之后,終于落地為一份于中國法治政府建設意義頗為重大的文件——國務院辦公廳發布《關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見》。

      “行政執法三項制度不僅關系行政執法水平質量,而且關涉我國法治和法治政府建設的基礎性、具有整體性效應的重大制度設計,具有重大意義!敝醒朦h校(國家行政學院)政治和法律部副主任楊偉東教授告訴《法制日報》記者。

      北京大學法學院教授王磊指出,行政執法三項制度是黨的十八屆四中全會作出的《全面推進依法治國的重大決定》的要求,也是中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》布置的具體任務,全面貫徹落實《指導意見》將會大力提升行政執法的能力和水平,促進依法行政,推進法治政府的建設。

      問題導向對癥下藥

      行政執法三項制度的提法,始自《國務院辦公廳關于印發推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度試點工作方案的通知》(以下簡稱《方案》)的發布。這份文件的分量之重,從其由中央深改組會議審議通過即可見一斑。

      行政執法的重要性不言而喻。其涵蓋領域廣、涉及面寬、數量大,我國80%以上的法律、90%左右的地方性法規和幾乎所有行政法規、規章都主要是由行政機關組織實施的!翱梢哉f,行政機關是我國主要的法律實施機關,行政執法是我國主要的法律實施途徑,行政執法的成效關乎我國法治建設的成效,關乎我國法治建設的進程。如果行政執法不力、成效不彰,全民守法就無法落實,法律實施就可能成為空談!睏顐|說。

      但恰恰就是行政執法,從某種意義上而言,反而成為我國法治建設中的一大短板,存在著諸多問題,阻滯了法治建設的深化。其中,行政執法不嚴格、不公正,不規范、不透明等問題不同程度存在。

      而行政執法三項制度正是為此而出!皥猿謫栴}導向”是《方案》明確寫在文中的:“試點任務緊緊圍繞人民群眾反映突出的行政執法不規范、辦事效率低、影響營商環境、侵犯人民群眾利益等問題”。

      楊偉東認為,《指導意見》以行政執法三項制度為突破口,把行政執法的公示、全過程記錄和法制審核作為提高行政執法成效的關節點,通過行政執法的程序、機制的調整,調動行政執法機關和執法人員的積極性和能動性,保證行政執法的公正性,并進而帶動公眾和全社會對行政執法的配合和支持,從而在行政執法相對人與行政執法者之間形成良好的關系,讓法律能夠得到順利實施,成為深化依法治國的重要保障。

      彌補程序法典缺位

      《指導意見》的出臺,既是對過去行政執法問題的反思與破解,又是對其中有益探索與經驗的總結。

      “行政執法三項制度的安排,正是近年來我們在反思行政執法存在問題的基礎上尋找到的解決問題之道。它聚焦行政執法的源頭、過程、結果三個關鍵環節,力度破解行政執法的困境!睏顐|說。

      比如,《指導意見》明確提出要“全面實現執法信息公開透明、執法全過程留痕、執法決定合法有效,行政執法能力、水平整體大幅提升,行政執法行為被糾錯率明顯下降,行政執法的社會滿意度顯著提高”。

      在楊偉東看來,行政執法公示制度旨在減少行政執法中的暗箱操作,全力提升行政執法的透明度和公正性,增加當事人和公眾對行政執法的信任感和滿意度,從而能自覺接受行政執法和配合行政執法,從源頭上減少行政執法的阻力。全過程記錄旨在提高行政執法的規范性,減少行政執法中的沖突。即使有沖突,也能還原事實真相。重大執法決定法制審核旨在提升行政執法決定的質量和水準,在行政執法的實體和程序上保證執法的合法性合規性,讓行政執法能夠經受住不僅是行政復議、行政訴訟的考驗,更是人民群眾的考驗。

      王磊認為,2007年1月開始在全國范圍內32個單位開展的試點,為《指導意見》形成了經驗基礎。同時,《指導意見》也是我國改革開放以來依法行政實踐的經驗總結,主要是涉及行政程序的立法、執法以及相關司法實踐的經驗總結。在中央立法層面,國家立法機關在制定單行行政執法方面的法律時越來越強調程序方面的要求,例如,《行政許可法》《行政處罰法》《行政強制法》《治安管理處罰法》等法律中都規定了行政機關負有告知相對人權利義務、采取行政行為的理由、依據的義務;要聽取相對人的申辯和陳述的義務,執法時要出示執法身份證件等。

      在地方立法層面,有38部地方性法規直接涉及行政執法,這些地方性法規共有8個類別,其中14部名稱為“行政執法監督條例”,7部名稱為“行政執法條例”,7部名稱為“城市管理綜合行政執法條例”,5部名稱為“行政執法責任制條例”,1部名稱為“行政執法與監督條例”,1部名稱為“行政執法與刑事司法銜接工作條例”,1部名稱為“行政執法隊伍管理條例”,1部名稱為“監督行政執法錯案責任追究工作辦法”,1部名稱為“行政執法程序規定”。

      “無論是中央立法還是地方立法,它們的制定和實施都為‘三項制度’的建立奠定了良好的基礎,積累了豐富的經驗!蓖趵谡f。

      這也意味著《指導意見》起到了彌補行政程序法典缺位的作用。王磊指出,我國目前還沒有一部統一的行政程序法典,行政程序也大多散見于分門別類的單行行政法律法規!吨笇б庖姟窂墓_、記錄、審核三個方面嚴格規范行政執法,使得行政執法活動在全國范圍內有一個明確和統一的指導,從而提升行政執法能力和水平。

      逐步完善地方立法

      值得注意的是,《指導意見》雖然注重程序,卻并不單純是一部行政執法的程序法,其中很多規定也涉及實體法的內容。

      比如,《指導意見》在強化事前公開的部分要求“全面準確及時主動公開行政執法主體、人員、職責、權限、依據、程序、救濟渠道和隨機抽查事項清單等信息”,其中的“行政執法主體、人員、職責、權限、依據”主要屬于實體法方面的內容。再比如,在法律審核部分的“適用法律、法規、規章是否準確”的要求,也主要是實體法的內容。

      王磊認為,事實與法律并重,也是《指導意見》的一大亮點!叭椫贫取敝械膬身,即“公開”和“審核”都主要側重于解決法律問題,但“三項制度”同樣重視事實和證據,“記錄”就體現了“指導意見”在重視法律的情況下,仍然重視事實和證據。行政執法所要解決的問題主要是兩個,一個是事實清楚,一個是適用法律正確。記錄包括文字記錄和音像記錄,《指導意見》尤其提到“充分發揮音像記錄直觀有力的證據作用、規范執法的監督作用、依法履職的保障作用”。

      王磊建議,應逐步完善地方立法,在地方立法中貫徹落實行政執法三項制度的改革成果。從長遠來看,還需要依據《指導意見》對本地區、本部門已有的規章和行政規范性文件進行研究,待條件成熟時加以修改和完善。對于有些地方人大常委會制定的有關行政執法的地方性法規,地方政府可以通過提出地方性法規修改議案的方式,推動相關地方性法規的修改和完善!安粌H在地方層面可以考慮將行政執法改革的成果用立法的方式固定下來,在中央層面制定國家的《行政執法程序法》也許是一項不錯的選擇!

      行政執法三項制度是推進法治政府建設的重要保證!耙源蛟旆ㄖ握疄榛c,圍繞法治政府建設的關鍵要求對行政執法的關鍵環節進行改革和部署,設置更為科學、合理的機制,以點帶面,以小見大,引領法治政府建設!睏顐|說。

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