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      三農

      中國民生網總編辦公室
      旗下欄目: 菜籃 三農 就業 生育 物價
      來源:百度 編輯:無 發布時間:2019-03-20 23:21
      摘要:2003年,農村信用社(以下簡稱“農信社”)在中央銀行發行專項票據或安排專項借款的支持下,開始了新一輪深化改革。湖南省于2004年8月列入全國第二批深化農信社改革試點范圍,初步推進了以法人為單位確定不同的產

      2003年,農村信用社(以下簡稱“農信社”)在中央銀行發行專項票據或安排專項借款的支持下,開始了新一輪深化改革。湖南省于2004年8月列入全國第二批深化農信社改革試點范圍,初步推進了以法人為單位確定不同的產權形式以及農信社交由省級政府負責管理。經過十多年不懈努力,農村信用社起死回生,資產質量和財務狀況不斷改善,“花錢買機制”改革的經營目標基本實現。但法人治理結構、內外部約束機制等問題,仍是最大困惑。重生金融璀璨,農村信用社體制改革之路仍然長遠。

        主要成效

        農信社改革十余年取得巨大成效,農信社整體經營質量、效益和支農能力水平都有較大幅度提升,法人治理結構框架基本建立。

        改革的經營目標基本實現

        公開數據顯示:改革試點以來至2014年末,央行對全國2408個縣(市)農信社兌付專項票據1699億元,大大消化了農信社歷年虧損掛賬。改革后扭轉虧損,截至2014年末累計盈利11202億元。2014年末,全國農信社各項核心指標遠遠高于當初改革的設計目標。

        2014年末,株洲農信社存貸款余額分別為334.6億元和176.1億元,是專項央行票據認購前的7.2倍和5.0倍,存款增長率略高于貸款增長率,存貸比逐年下降。實收資本12.66億元,而2002年所有者權益為-1.18億元。資本充足率為5.6%,不良貸款余額8.45億元,不良率4.8%,而2002年為94.6%。實現利潤總額6.86億元,而2002年利潤總額為-1億元。

        改革十多年來,央行資金支持對農信社改革發揮了重要的持續正向激勵作用,全國農信社經營規模擴大、資本實力和抗風險能力增強、資產質量提升、盈利能力提高,可持續發展能力顯著增強,基本實現了“花錢買機制”的政策經營目標。

        縣域及“三農”服務主陣地更加鞏固

        涉農信貸投放顯著增加,農村金融服務明顯改善。涉農貸款實現了“貸款增量不低于上年、增速不低于貸款平均增速”的“兩個不低于”目標。2014年末,全國農信社涉農貸款余額和農戶貸款余額分別為7.1萬億元、3.4萬億元,比2002年末分別增10.5倍和7.4倍,涉農貸款余額占其各項貸款余額的比重也由2002年的40%提高到現在的67.4%。農信社承擔了全國98.4%的金融服務空白鄉鎮和67.7%的金融機構空白鄉鎮覆蓋任務,全面承擔了種糧直補、農資綜合補貼等面向廣大農戶的國家政策補助資金的發放,特別是普惠制的小額農貸的廣泛普及,服務“三農”的主力軍地位得到加強。

        從株洲市信貸資源來看,農信社系統存、貸款總量均位居全市金融機構第一位,2014年末存、貸款的市場占比分別為16.95%和16.11%,機構網點占全市銀行機構的45%。從支農貸款來看,農信社農業貸款余額占其各項貸款余額的83%左右,占全市銀行業金融機構農業貸款余額的80%以上。從縣域來看,農信系統80%的網點分布在鄉鎮。農信社作為金融支農主力軍的地位和作用,不容置疑,不可替代。

        多重困惑

        農信社深化改革后經營目標的實現,不完全是改革本身的成果,顯然也包括財政補貼、高額利差的規模擴張、呆賬核銷等諸多的政策性成果,其經營機制并不完善,并未達到改革目標中的完善法人治理結構、強化約束機制的要求,與其他銀行業機構相比,在管理體制、風險防控機制、業務創新能力、人才素質和培養、市場競爭和影響力等方面,仍存在許多的先天不足和明顯差距。

        農信社農商行治理機制不健全

        農信社改革最棘手的問題仍然是產權關系與法人治理結構問題。根據監管部門意見以及農信社改革現實情況款,股份制是絕大多數農信社的適當選擇。但在股份制改革的過程中,由于股權分散,舊的機制延續,原來的管理體制仍然沒有打破,改革過程中法人治理出現了異化。主要體現在出資人管理和行業管理之間的不協調性。市縣級機構改制為農商行后,仍然由省聯社統一管理,沒有實現“誰出資、誰管理、出了問題誰負責”的公司治理目標。一些機構雖然完成了股份制的體制轉換,但管理模式和經營方式仍停留在農信社時期,大多農信社的管理讓位于聯社最高決策機構——聯社黨委,“黨委領導決策+強力行業行政管理+國家負擔經營風險”模式仍然在不同程度的延續下來,改制后的體制優勢并未得到充分發揮,削弱了投資主體的積極性,也弱化了農商行的市場競爭力。甚至一些機構在改制過程中存在弄虛作假行為,個別股東“用貸款入股,以分紅還貸”,埋下了潛在風險。

        案例1:股權較分散,無法擺脫內部人控制。

        外部小股東入股農信社的動機或為分紅,或為獲得貸款優先、利率優惠,而這些權力卻掌握在內部人經營者手中,經營者可以對股東行使權力構成制約,使股東的權力難以正常發揮;職工股東工作的穩定、勞動報酬、職務升遷都掌握在經營者手中,為了獲得穩定的工作,職工股東的權力也難以正常發揮。出于成本收益的考慮,小股東自然就會產生“搭便車”的動機,難以表現出對農信社的所有權,往往缺乏對信用社的關心和監督熱情,并且所持股權越小,這種動機就越強烈。分散的小股東對農信社的監督成本過高致使監督虛置,使農信社陷入“內部人控制”的境地。調查顯示,82%的小股東認為信用社是國家的或集體的,只有12.5%的人認為是股東的。某些農信社的前十大股東中均沒有1人成為社員(股東)代表、董(理)事或監事或主任(行長)、副主任(副行長),外部董事、監事對信用社決策的影響非常小。

        省聯社的管理體制在運行中存在諸多矛盾

        聯社在農信社改革發展中發揮了巨大的作用,但由于“頂層設計”的缺陷,省聯社存在多重屬性。省聯社不僅對農信社的高管人員進行任命,對其的行業業務指導也被行政指令所取代。

        一方面,按照國務院的要求,省聯社作為對基層農信社履行行業管理職能的機構,是由轄內農信社入股組建的獨立法人主體。按照法人治理的要求,農信社作為省聯社的股東即委托人,應由其通過“三會”選舉產生省聯社的“三會一層”成員。但實際情況恰恰相反,農信社的“三會一層”成員反過來是省聯社通過行政任命產生的,“三會”選舉只是履行名義上的法律程序而已,省聯社的理事長和主任等主要高級管理人員,均是由省級政府在完成選拔程序后,向省聯社的“三會”提出候選人名單,按照等額選舉方式選舉產生;農信社的理事長、主任等主要高管人員,都是由省聯社通過行政任命產生,省聯社完成農信社理事長、主任等高管人員選拔程序后,向農信社的“三會”提出候選人名單,然后按照等額選舉方式,完成選舉程序。這表明委托人(農信社)和代理人(省聯社)的關系發生了逆轉,本應是委托人選擇代理人,實際操作中卻變成了代理人選擇委托人。

        另一方面,省聯社對農信社業務經營、制度設計、人員招聘、薪酬分配、資產處置等重要事項進行直接干預,對農信社的貸款審批權限實行自上而下逐級核定,直接或間接審批大額貸款和財務開支,甚至對農信社資金上存下達指令性指標,導致農信社信貸資金外流。由此可見,省聯社控制下的以農信社理事長、社主任為核心的內部人控制才是農信社法人治理結構的現實。他們經營著不屬于自己的資產,只將省級政府和省聯社的要求作為經營管理的首要目標,股東的股金只是他們幫助省級政府和省聯社實現目標的工具。省聯社與農信社股東的市場化管理之間矛盾日益惡化,控制權與產權沖突不斷加劇。

        案例2:轄內部分農信社法人治理結構虛置。

        株洲農信社在形式上基本建立了“三會一層” 法人治理結構,但是激勵和約束制衡機制沒有得到很好的匹配,決策機構、執行機構、監督機構各自的職責分工和許多規定在實際操作中難以執行,法人治理結構虛置。這突出體現在:一是社員代表大會制度形同虛設,F實中農信社的社員代表大會只是按規定走過場。社員代表產生的合法性和嚴肅性不足,大會常常由理事會主持召開,自己主持會議選舉自己,選舉產生監督自己的機構,審議自己的工作報告,難以發揮社員代表大會應有的職責。被調查股東中,社會自然人股東中有45.95%、內部職工股東中有46.15%沒參加過股東大會;有40.71%的股東部分了解其權利和義務,另有2.5%的股東完全不知道其權利和義務。二是聯社黨委仍是農信社最高權力機構。調查反映,認為農信社最高權力機構是聯社黨委的占80%以上,只有不到15%的認為是股東大會。社員的表決權、罷免權、決議權、分配權等實際上均以聯社黨委的“研究決定”所取代;而黨委書記一般是理事長擔任,黨領導一切下理事長地位具有“至高性”,理事長領導下的主任負責制實質上成了理事長全權負責制,這與信用社的市場主體地位和合作性質是不相符的。由于高層管理人員任期的不確定性,使得管理層普遍注重短期利益的回報而忽略長期發展戰略的考慮。三是監事會履行職責乏力?h級聯社監事會一般只設監事長,沒有常設機構和辦事人員,監事絕大部分是信用社員工兼職。監事會的組織結構不夠完善,無法有效履行監督職責。監事會日常工作由監事長負責,對下級機構的監督管理主要通過稽核部門發揮作用。監事會基本未能履行章程賦予的對農信社的經營決策、決策的實施過程及執行結果進行監督的職責,事實上演變為農信社的內部審計部門,在理事長或主任的領導下開展工作。因此,農信社法人治理結構目前尚難以真正形成“三足鼎立”的格局!叭龝敝贫瘸嗽斐尚问街髁x,耗費人力、財力、物力,降低工作效率,平添農信社的經營成本之外,沒有形成多少實質意義上的產出。

        服務“三農”的能力有待增強

        股份制改革難以避免農信社商業性金融與政策性普惠性金融定位之間的沖突,存在偏離服務“三農”的風險。農信社改制組建農商行,要求法人股占比不得低于35%。本意是想通過提高法人股的持股比例,來解決農信社法人治理結構不完善的問題,建立起真正市場化的經營機制。但目前縣域農信社股份制改造中引入的法人股東不盡人意,目的或是為分紅、或是為獲取貸款資源,有的甚至是“賭”農商行上市。這些非農股東的參與,難以真正對農信社長遠發展形成有效的決策;谝陨夏康奶岣吖蓹嗉卸,將使農信社經營方向更多地取決于法人股東追求利潤最大化的意志,可能使農信社經營“三農”方向發生偏離。

        案例3:法人股東參與經營管理的意識強但管理不內行。

        以炎陵農商行為例。一是法人股權重偏高,法人股東有操控的沖動。2014年末,炎陵農商行法人股權占所有股權的54%,但法人股東之間關系密切,有2戶法人股東實屬一戶所有,該實際法人股東股權占比高達12.3%,超出了單個法人及關聯企業股權占比不超過10%的監管標準。按股本說話的國際慣例,法人股東控制的風險很大。炎陵農商行法人股東在人事任免、股金分紅等重大事項上曾與農商行的長遠經營目標發生分歧,要求改選高管、改變經營目標,最終由于省聯社、農商行黨委以及監管部門強有力的干涉,法人股東的意圖才沒有實現。二是對法人股東的資質篩選不夠。由于炎陵工業基礎薄弱,縣域法人企業數量少符合農商行要求的企業更少,炎陵本地僅一家水電企業入股21萬元,外地大型企業因農商行社會知名度不高、募集額度偏小而不愿入股,最終引進了長沙、株洲、郴州、耒陽地區8家房地產、煤礦中小企業作為戰略投資者。但行業集中度過高也存在風險隱患:房地產、煤礦這些行業易于受國家政策調控,法人股東出現經營困難甚至虧損,勢必會出現退股,或利用股權在農商行大量融資,影響農商行股權的穩定性;這些股東對農信社的管理缺乏基本的金融專業知識,難以形成對農商行科學可持續發展的主張;農信社經營方向更多地取決于股東追求利潤最大化的意志,發展空間向城市區域、金融市場等邁進,服務“三農”的比重將會相對削弱。

        金融創新能力有待增強

        前一階段的農信社改制為農商行,主要還是一種內部的、形式上的改革。引進外部股東不多,彌補歷史包袱主要靠當地政府捐贈土地資產,相當一部分歷史包袱只是賬面剝離掛在賬外,并沒有真實地、完全地化解歷史包袱,更沒有建立真正意義上的現代股份制企業制度。因此,即使完成了改制,新的農商行的實力仍然有限,“三農”金融產品的創新能力仍比較薄弱,員工隊伍業務素質還不能適應業務發展和市場競爭的需要。當前金融業的外部環境正在發生重大變化,隨著利率市場化改革進程的加快、金融脫媒趨勢的發展、互聯網金融的創新以及客戶需求的變化等因素,農信社發展面臨的挑戰日趨嚴峻。如果不抓住機遇,按照全面深化改革的要求,積極探索,大膽實踐,強力推進農信社的改革,農信社有可能在這一輪新的發展機遇中,喪失主動,坐失良機。

        政策建議

        建立現代金融企業管理制度

        一是堅持股份制為主導的改革方向,穩步推進產權制度市場化改革,積極引進民營資本,充分調動全社會參與農信社改革的積極性,支持省內有實力的國有企業、民營企業參與農信社改革。強化股東資質審核和持續監管,確保股東入股動機合理,吸納具備較強資本實力和較高素質并以獲取長期投資收益為目的的企業。通過引進戰略投資者,消化歷史包袱、改善資產質量、做大資產規模。對高風險農信社,支持符合條件的投資者階段性控股,引導控股股東對剩余風險做出自愿處置承諾。

        二是提升法人治理效能?紤]到農信社歷史管理體制的特殊性,可以設想分兩步走:第一步,總體上維持現行管理體制不變,對高風險社改制為農商行的,允許控股股東和大股東對管理層的提名權;第二步,所有農信社全部改制為農商行后,逐步實現控股股東和大股東對管理層的提名權,省聯社不再對市、縣農商行實施行業行政管理。

        三是完善股權管理制度。建立股權委托代理制度,引導具備股東代表資格的股東合法代理小股東權益,參與農村商業銀行重大事項的決策和經營管理,防止大股東和內部人操控。實行股東承諾制,法人股東和持股1%以上的自然人股東要向股東代表大會做出審慎分紅配股、合理績效薪酬和優先服務“三農”的承諾。

        理順省聯社管理體制

        深化農信社管理體制改革、完善農信社外部治理,重點就是要將省聯社承擔的三種職能分別賦予不同的主體履行,以形成制衡機制。

        一是由銀監會繼續強化對農信社的監管職能,寓監管于服務之中。

        二是由省政府金融工作辦公室履行對轄內農信社的依法管理職能,通過存款保險制度解決農信社風險處置問題,有利于保持農信社縣(市)法人地位的獨立性,消除省聯社對農信社實施行政管理的權力基礎,盡可能避免在省聯社行政管理下無視農信社獨立的法人地位,不尊重農信社經營自主權的弊端。對于農信社、農商行凈資產中由國家政策扶持(央票兌換和稅收減免)形成的資本積累,省金融工作辦代中央及省級政府持有,該部分股權可參與分紅但只能留存于農商行以充實資本,沒有選舉權但享有否定權,這將有利于解決農商行可能偏離“三農”方向的問題。

        三是由省聯社專門履行對農信社的行業管理職能。應當按照國務院國發[2014]30號文件“加快推進省聯社去行政化、實施企業化改革、強化服務功能”的要求,推進省聯社的企業化改革,實現轉型發展,建立和實施更為市場化和更具彈性的行業風險管理體系,為成員行的中后臺提供服務,如風險管理系統、科技信息平臺、產品研發、支付結算、資金融通、人員培訓等。這樣,全省農聯系商行體系,不再是一個行政管理體系,而是一個以業務聯系和服務為紐帶的行業體系。

        統一商業化經營與服務“三農”的目標

        農信社股份制改革后的經營范圍仍然在縣域和農村,開展農村金融服務仍然是其比較優勢,而且農信社只有堅持商業化經營,才能不斷發展壯大,才能確保開展農村金融服務的能力不斷增長,因而農信社的商業化經營目標與改善農村金融服務目標是有機統一的。由于農信社所肩負的支農職責,在引進投資主體時要堅持服務“三農”為主的方向不動搖,強化股東支農責任約束。對服務“三農”的對象、服務內容、市場定位要有詳細的硬性規定,甚至細到禁止、授權、義務都清清楚楚。監管部門要監督農信社履行涉農貸款增速、增量不低于上年目標責任。適時建立農信社股權交易市場,淘汰與農信社利益目標不一致的股東,引入真正關心農信社經營管理長遠目標的股東。

        構建有利于農信社農商行發展的良好經營環境

        要加強指導和支持。對農信社實行相對較低的存款準備金率、增加涉農貸款比例與額度;對其中涉農信貸投放比例較高的農信社,應進一步加大支農再貸款支持力度;將農信社完善法人治理和改善農村金融服務的情況作為批準其進入銀行間市場的重要依據;建立農業信貸風險補償制度,對金融機構發放涉農貸款在利差補貼、營業稅減免、呆賬核銷等方面實施優惠政策、財政撥付資金核銷“五小”企業呆壞帳和解決政策性保值補貼利息;完善縣域的擔保和再擔保體系,由地方政府、金融機構共同出資建立“三農”貸款風險補償基金等。農信社要充分運用這些政策優惠措施,加快創新步伐,滿足農民日益增長的金融需求,也是農信社繼續煥發活力,保持成為地方金融重要生力軍地位的突破點所在。

        結語

        綜上所述,從我國農信社改革歷史看,農信社改革一直沿著股份制的方向在進行。因而,相對于產權制度優劣的爭論,如何完善現有制度下的治理結構更為重要。下一步農信社改革就是要繼續按照既定股份制方向,大力推進產權改革、組織形式變革和經營機制的轉換,加快建立現代農村金融企業制度。對于尚未實施股份制改造的機構,應加快資格股轉化。對于已完成股份制改造的,要著力優化股權結構,引進優質股東和異地股東,促進解決股東行業集中、股東實力不強、股權分散的問題,打造有效法人治理的堅實基礎。事物發展的基本規律在于不斷否定自身和螺旋上升。深化農信社改革也要適應發展規律,一切設想的出發點和落腳點,都在于滿足“三農”需要。目前,在深化農信社改革的進程中,仍然離不開政府的管理。在現階段社會經濟體制下,農信社尚未建立起“自主經營、自擔風險”的經營機制。一旦放開農信社領導班子的管理,不僅農信社的風險難以把控、員工隊伍積極性受到影響,關鍵是農信社服務“三農”的方向將會偏離。鑒于此,省聯社行政化色彩較濃的“管人”職能的淡出要視各地情況、各基層社情況逐步淡出。隨著農村金融出現實質性起色,農信社不斷自我完善,三農,一定能將農信社形式上的合作制,事實上的國有制管理的矛盾狀態逐步歸位為民有資本民營化的法人治理結構,農信社一定能建立起真正意義上的現代農村金融企業制度。

        (作者單位:湖南省醴陵市農村商業銀行;中國農業銀行株洲市分行;株洲市金融學會)

      (責任編輯:郝運 HN064)

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